Решение Красноярского краевого суда от 27.02.2014 по делу N 2-11/2014 <О признании недействующими отдельных положений Закона Красноярского края от 28.04.2005 N 14-3365 "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае">
КРАСНОЯРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 27 февраля 2014 г. по делу № 2-11/2014
Красноярский краевой суда в составе:
председательствующего судьи Данцевой Т.Н.,
при секретаре Полежаевой Е.В.,
с участием:
прокурора Палиенко Е.В.,
представителей Законодательного Собрания Красноярского края - Базылева Б.Б., действующего на основании доверенности от 3 февраля 2014 года № 216-и-ЗС; Беспаловой Е.С., действующей на основании доверенности от 3 февраля 2014 года № 217-и-ЗС;
представителя Губернатора Красноярского края - Захаровой Т.Н., действующей на основании доверенности от 10 октября 2013 года № 1-012643,
представителя Министерства образования и науки Красноярского края - Гарайда М.В., действующего на основании доверенности от 6 февраля 2014 года № 1266,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Красноярского края о признании Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" от 28 апреля 2005 года № 14-3365 противоречащим федеральному законодательству в части,
установил:
28 апреля 2005 года Законодательным Собранием Красноярского края принят и 17 мая 2005 года подписан Губернатором Красноярского края Закон Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярска крае", зарегистрированный за № 14-3365. Публикация данного нормативного правового акта была выполнена в официальных печатных изданиях - газете "Красноярский рабочий" от 21 мая 2005 года № 70 и журнале "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края" от 23 мая 2005 года № 23.
Законами Красноярского края от 29 сентября 2005 года № 16-3792, от 20 декабря 2005 года № 17-4267, от 3 апреля 2008 года № 5-1508, от 19 мая 2011 года № 12-5887, от 1 декабря 2011 года № 13-6575 внесены изменения в оспариваемый Закон. Данные акты также опубликованы в установленном законом порядке, вступили в законную силу.
Согласно статье 1 Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" предметом его регулирования выступают отношения по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на патронатное воспитание между органами опеки и попечительства, учреждениями, передающими детей на патронатное воспитание, гражданами.
Прокурор Красноярского края обратился в суд с заявлением (с учетом вносившихся корректив - л.д. 80 - 83) о признании названного нормативного правового акта противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу в части, а именно, абзацев 1 и 3 статьи 2, статьи 3, абзацев 3, 4, 5, 8 и 9 статьи 7, абзацев 1, 2 и 6 статьи 11, абзацев 16, 17, 18 статьи 12, абзаца 3 статьи 13, абзаца 2 статьи 14, абзаца 2 статьи 15.
В обоснование своих требований сослался на то, что данные положения в той мере, в какой они определяют перечень учреждений, передающих детей на патронатное воспитание, устанавливают их права и обязанности (в том числе ввиду сохранения за ними прав законного представителя ребенка и после передачи его патронатному воспитателю), а также ограничивают круг детей, которые могут быть переданы на патронатное воспитание, вступили в противоречие со ст. ст. 121, 123, 145, 148,1, 155.1, 155.2 Семейного кодекса РФ, ст. ст. 14 - 16, 24 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ (в редакции Федерального закона от 2 июля 2013 года № 185-ФЗ).
В судебном заседании прокурор прокуратуры Красноярского края Палиенко Е.В. предъявленные требования поддержала в полном объеме по изложенным в заявлении основаниям. Дополнительно пояснила, что патронатное воспитание является одной из форм опеки и попечительства, при которой возникающие отношения носят двухсторонний характер - их участниками выступают лица, желающие взять ребенка на воспитание, и орган опеки и попечительства. Именно последнему предоставлено право решать вопрос передачи детей на патронатное воспитание, заключения соответствующих договоров, осуществление последующего контроля за воспитателями. Наделение подобными полномочиями иных учреждений, в том числе обозначенных в абз. 1 ст. 2 оспариваемого Закона Красноярского края, нормами федерального законодательства запрещено. Сохранение за данными организациями прав законного представителя создает препятствия в надлежащей защите прав несовершеннолетнего ребенка патронатным воспитателем, а также трудности при определении ответственного лица, в случае совершения ребенком противоправного поступка, влекущего возникновение обязанности по возмещению причиненного вреда. Кроме того, Законом Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" необоснованно сужен круг лиц, в отношении которых может быть применена названная форма семейного устройства, - вопреки требованиям федерального законодательства, определяющим, что переданы на воспитание в патронатную семью могут быть все дети, утратившие родительское попечение, в оспариваемом нормативном правовом акте такая возможность предоставлена лишь несовершеннолетним, находящимся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В целях устранения выявленных противоречий прокурором Красноярского края 2 августа 2013 года был направлен протест в Законодательное Собрание Красноярского края, который по результатам рассмотрения отклонен, о чем вынесено соответствующее Постановление от 21 ноября 2013 года № 5-1838П.
Представители Законодательного Собрания Красноярского края - Базылев Б.Б. и Беспалова Е.С. против удовлетворения заявленных требований возражали, указывая на то, что согласно правилам формальной логики и грамматического толкования п. 1 ст. 123 Семейного кодекса РФ такая форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, как воспитание в патронатной семье, не идентична иным формам устройства, в том числе опеке и попечительству. В то же время нормы, регламентирующие вопросы патронатного устройства, которые на сегодняшний день содержатся в федеральных законах, не обеспечивают полноту правового регулирования рассматриваемого института семейного права. В связи с этим органы государственной власти Красноярского края (субъекта Российской Федерации), руководствуясь ст. 72 Конституции РФ, самостоятельно восполнили недостающую регламентацию отношений, складывающихся в связи с применением такой специфичной формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, как их передача на воспитание в патронатную семью. Оспариваемые прокурором положения закона не противоречат федеральному законодательству, направлены на обеспечение лучшей защиты прав обозначенной категории несовершеннолетних, предоставление им дополнительных гарантий, обусловленных тем, что при заключении договора о патронатном воспитании, представлении интересов ребенка, осуществлении контроля участие принимают и иные учреждения, помимо органа опеки и попечительства. Это не лишает последнего и патронатного воспитателя собственных полномочий в патронатных правоотношениях и не препятствует их реализации.
Аналогичную позицию изложили в ходе рассмотрения дела представители Губернатора Красноярского края - Захарова Т.Н. и Министерства образования и науки Красноярского края - Гарайда М.В. При этом первая дополнительно отметила, что Закон Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" принят в установленном порядке, в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Исследовав материалы дела, заслушав пояснения участников процесса, суд находит предъявленные прокурором Красноярского края требования подлежащими частичному удовлетворению ввиду следующего.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ) гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовым актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Право предъявления прокурором такого рода требований получило закрепление и в ч. 2 ст. 2, ч. 1 ст. 21, ч. 2 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 года № 2202-1.
В силу п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организацией, в качестве суда первой инстанции рассматривают верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа.
Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации и ст. 3 Семейного кодекса РФ (далее - СК РФ) семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации регулируют семейные отношения, указанные в ст. 2 СК РФ, в частности, по вопросам определению формы и порядка устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации настоящим Кодексом и по вопросам, непосредственного настоящим Кодексом не урегулированным. Нормы семейного права, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации должны соответствовать настоящему Кодексу.
Положения, определяющие разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по осуществлению правового регулирования в сфере семейных отношений, нашли отражение и в ч. 3 ст. 3 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ. В соответствии с данной нормой отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению настоящим Федеральным законом. Вопросы, связанные с особенностями установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами, регулируются законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению настоящим Законом и по вопросам, не урегулированным непосредственно настоящим Законом. Нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, и содержатся в законах субъектов Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Закону.
Таким образом, по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В связи с этим субъект Российской Федерации вправе принимать законы, регламентирующие вопросы семейного права, с учетом соблюдения упоминавшихся требований.
Нормы Семейного кодекса РФ и Федерального закона "Об опеке и попечительстве" от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ предусматривают патронатное воспитания как одну из форм семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Так, согласно ч. 1 ст. 123 СК РФ дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности временно, на период до их устройства на воспитание в семью, передаются в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (ст. 155.1 настоящего Кодекса). До устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью или в организации, указанные в пункте 1 настоящей статьи, исполнение обязанностей опекуна (попечителя) временно возлагается на органы опеки и попечительства (в редакции Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ).
В силу п. 6 ст. 145 СК РФ (введен Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ) устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" по договору об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).
Статьей 14 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ оговорено, что установление опеки или попечительства допускается по договору об осуществлении опеки или попечительства (в том числе по договору о приемной семье либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, до договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).
Исходя из грамматического и системного толкования приведенных норм права о формах устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опека и попечительство является общим родовым понятием, возникает на основании административного акта и договора. Такая форма устройства несовершеннолетних как патронатное воспитание выступает одним из видов опеки и попечительства, предусматривается законами субъектами Российской Федерации, оформляется, в том числе посредством заключения договора о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании), и, как правило, носит возмездный характер.
В связи с этим являются несостоятельными доводы представителей Законодательного Собрания Красноярского края, Губернатора Красноярского края и Министерства образования и науки Красноярского края о том, что названная форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не идентична и не может расцениваться в качестве разновидности опеки и попечительства.
При таком положении суд полагает, что Закон Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае", принятый 28 апреля 2005 года в рамках реализации предоставленного органам государственной власти субъектов Российской Федерации на основании ст. 72 Конституции РФ полномочия по изданию нормативных правовых актов в сфере семейных отношений, не должен противоречить нормам Семейного кодекса РФ и Федерального закона "Об опеке и попечительстве" о патронатной семье и патронатном воспитании.
Суть оспариваемых прокурором положений Закона сводится к следующему:
Абзацами 1 и 3 ст. 2 данного нормативного правового акта определено, что под учреждениями, передающими детей на патронатное воспитание, следует понимать образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, образовательные учреждения начального и среднего профессионального образования, где обучаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, учреждения здравоохранения, осуществляющие выхаживание и воспитание детей, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, другие государственные и муниципальные образовательные учреждения, в которых находятся дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, на полном государственном обеспечении. А патронатным воспитателем является совершеннолетнее дееспособное лицо, осуществляющее временное содержание и воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора об устройстве ребенка в семью патронатного воспитателя с органом опеки и попечительства по месту нахождения учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание, и данным учреждением согласно приложению.
Статья 3 Закона предусматривает, что к числу детей, которые могут быть переданы на воспитание в семью патронатного воспитателя, относятся дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, находящиеся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также в учреждения, указанных в статье 2 Закона.
В статье 7 Закона оговорены полномочия учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание, к числу которых отнесены: принятие участия в заключении договора об устройстве ребенка в семью патронатного воспитателя (абзац 3); выступление в качестве законного представителя ребенка, осуществление защиты прав и интересов ребенка, переданного в семью патронатного воспитателя в соответствии с договором (абзац 4); осуществление материального обеспечения ребенка, переданного в семью патронатного воспитателя (абзац 5); предъявление в случаях, установленных настоящим Законом, ходатайства органу опеки и попечительства о расторжении договора с патронатным воспитателем (абзац 8); осуществление контроля за расходованием патронатным воспитателем денежных средств, выделяемых на содержание ребенка, переданного на патронатное воспитание (абзац 9).
Согласно ст. 11 Закона обеспечение и охрана прав ребенка, переданного на патронатное воспитание, осуществляются органом опеки и попечительства и учреждением, передавшим ребенка на патронатное воспитание (абзац 1), ребенок, переданный в семью патронатного воспитателя, сохраняет все права и льготы, предусмотренные законодательством для воспитанников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также учреждений, указанных в ст. 2 настоящего Закона (абзац 2), а также все права выпускника учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предусмотренные законодательством (абзац 6).
Статьей 12 Закона определено, что на патронатного воспитателя не могут быть возложены полномочия: по защите имущественных прав несовершеннолетнего (за исключением права распоряжаться причитающимися несовершеннолетнему денежными средствами на текущее его содержание); по представлению интересов ребенка в суде; по решению вопроса о выезде ребенка за пределы Российской Федерации (абзацы 15, 16, 17, 18).
В силу абзаца 3 ст. 13 Закона материальное обеспечение ребенка, переданного на патронатное воспитание, производится учреждением, передавшим ребенка на патронатное воспитание, в денежной или натуральной форме в соответствии с договором.
Согласно абзацу 2 ст. 14 Закона выплаты патронатному воспитателю, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются учреждением, передавшим ребенка на патронатное воспитание.
В абзаце 2 ст. 15 Закона оговорено, что учреждением, передавшим ребенка на патронатное воспитание, проводится не реже 1 раза в месяц комплексное обследование, включающее в себя оценку умственного и эмоционального развития, образования ребенка, внешнего вида и гигиены, навыков самообслуживания, условий проживания в семье патронатного воспитателя. Учреждение информирует орган опеки и попечительства о результатах обследования в течение 10 дней после проведения проверки.
Кроме того, руководствуясь ч. 3 ст. 246 ГПК РФ (согласно которой при рассмотрении и разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований), суд полагает необходимым выйти за пределы предъявленных прокурором требований и проверить и иные положения оспариваемого Закона на предмет их соответствия нормам федерального законодательства.
Как следует из текста статьи 1 Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" он направлен на регулирование отношений по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на патронатное воспитание между органами опеки и попечительства, учреждениями, передающими детей на патронатное воспитание, гражданами.
К числу полномочий, которыми наделяются учреждения, передающие ребенка на патронатное воспитание, относятся, помимо ранее упомянутых, также рекомендация органам опеки и попечительства кандидатов в патронатные воспитатели, оказание психолого-медико-педагогической помощи, юридического сопровождения ребенка и помощи патронатным воспитателям в воспитании, организации отдыха ребенка, переданного на патронатное воспитание (абзацы 2, 6 и 7 статьи 7 Закона).
В соответствии со ст. 8 Закона на основании заключения о возможности осуществления патронатного воспитания и рекомендации учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание, в отношении лица, желающего взять ребенка на патронатное воспитание, орган опеки и попечительства по месту нахождения учреждения принимает решение об устройстве ребенка на патронатное воспитание. Данное решение является основанием для заключения договора между органом опеки и попечительства по месту нахождения учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание, учреждением, передающим ребенка на патронатное воспитание, и патронатным воспитателем. Договор должен содержать, в частности, положения о правах и обязанностях учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание (абзацы 1, 2 и 3 указанной статьи).
В силу абзаца 1 ст. 10 Закона договор о патронатном воспитании может быть расторгнут досрочно, в том числе по инициативе учреждения, передавшего ребенка на патронатное воспитание.
Таким образом, приведенными нормами права Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" предусмотрено устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на патронатное воспитание на основании трехстороннего договора, участниками которого выступают орган опеки и попечительства, учреждение, передающее ребенка на патронатное воспитание (перечень таковых содержится в абзаце 1 ст. 2 Закона), и патронатный воспитатель. Оформление указанного соглашения производится по месту нахождения обозначенного учреждения. При этом за учреждением, передающим ребенка на патронатное воспитание, сохраняется статус законного представителя ребенка, в его функциональные обязанности входит осуществление защиты прав и интересов ребенка, его материального обеспечения. В связи с этим полномочия патронатного воспитателя, как лица, осуществляющего лишь временное содержание и воспитание ребенка, ограничены, он не вправе выполнять защиты имущественных прав несовершеннолетнего, представлять интересы последнего в суде, решать вопросы его выезда за пределы Российской Федерации. Кроме того, учреждению, передающему ребенка на патронатное воспитание, предоставляются права и в сфере контроля за лицом, принявшим ребенка на воспитание. К числу детей, которые могут быть переданы на воспитание в семью патронатного воспитателя, отнесены лишь дети сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, которые находятся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также в учреждениях, указанных в ст. 2 Закона.
Дав анализ указанным положениям Закона, суд находит их противоречащими федеральному законодательству ввиду следующего.
В соответствии с п. 1 ст. 123 Семейного кодекса РФ дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности временно, на период до их устройства на воспитание в семью, передаются в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей всех типов (ст. 155.1 настоящего Кодекса) (в редакции Федеральных законов от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ и от 2 июля 2013 года № 167-ФЗ). До устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью или в организации, указанные в пункте 1 настоящей статьи исполнение обязанностей опекуна (попечителя) детей временно возлагается на органы опеки и попечительства (п. 2 ст. 123 Семейного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ).
Следовательно, Семейный кодекс РФ предоставляет право на воспитание в патронатной семье всем детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а не только детям, содержащимся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов.
Оспариваемой же нормой Закона Красноярского края (статья 3) не предусмотрена передача патронатному воспитателю ребенка, не находящегося в обозначенной организации. Вместе с тем, согласно ст. 155.2 СК РФ, учреждениям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставлено право осуществлять только временную передачу детей в семьи граждан, постоянно проживающим на территории Российской Федерации. Решать вопросы применения иных форм устройства детей, в том числе передачи на патронатное воспитание, в компетенцию названных организаций не входит.
Данное положение в полной мере согласуется с предписаниями п. 1 ст. 121 СК РФ (в редакции Федеральных законов от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ и от 2 июля 2013 года № 167-ФЗ), определяющего, что защита прав и интересов детей в случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства, которые выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей и избирают формы их устройства, исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей (ст. 123 настоящего Кодекса), а также осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования. Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается.
Патронатное воспитание как форма устройства ребенка в семью, отличная от формы устройства, предусмотренной ст. 155.2 СК РФ, характеризуется постоянством и длительностью возникающих правоотношений. В связи с этим нормы оспариваемого Закона Красноярского края, определяющие патронатного воспитателя как лицо, временно исполняющего содержание и воспитание детей (абзац 3 статьи 2), не соответствуют установлениям федерального законодательства.
В силу п. 6 ст. 145 СК РФ (введенного Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ) устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" по договору об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).
Согласно ч. 1 и ч. 2 ст. 11 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ опека и попечительство устанавливаются в отношении несовершеннолетних граждан в случаях, установленных Семейным кодексом РФ. Опекун или попечитель назначается с их согласия или по их заявлению в письменной форме органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства. При наличии заслуживающих внимание обстоятельств опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства по месту жительства опекуна или попечителя. Подобные положения нашли отражение и в ч. 1 ст. 35 Гражданского кодекса РФ.
Установление опеки или попечительства, с учетом требований ч. 1 ст. 14 Федерального закона "Об опеке и попечительстве", допускается по договору об осуществлении опеки или попечительства (в том числе по договору о приемной семье либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании). Такое соглашение заключается с опекуном или попечителем в соответствии со ст. 16 настоящего Закона, а именно, на условиях возмездности, единственным контрагентом выступает орган опеки и попечительства.
Как следует из содержания приведенных норм права, обозначенный договор является двухсторонней сделкой, оформление которой производится по месту жительства лица, нуждающегося в установлении опеки или попечительства либо, при наличии заслуживающих внимание обстоятельств, по месту жительства опекуна или попечителя. На это обращено внимание и в п. п. 1, 3 Правил заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 года № 423, сфера действия которых распространяется в силу прямого указания и на случаи составления договора о патронатной семье (патронатном воспитании).
С учетом изложенного, нормы оспариваемого Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" (содержащиеся в статье 1, абзацах 1 и 3 статьи 2, статье 7, абзацах 1, 2 и 3 статьи 8, абзаце 1 статьи 10) в той части, в которой они оговаривают участие в договоре о патронатном воспитании учреждений, передающих ребенка на патронатное воспитание, и производное от этого у них право инициировать вопросы заключения и досрочного расторжения названного соглашения, а также необходимость оформления договора по месту нахождения указанной организации, противоречат упомянутым требованиям федерального законодательства.
В соответствии с п. 7 ст. 145, п. п. 1, 2 и 6 ст. 148.1 СК РФ (введенными Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ) при устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства права и обязанности опекуна или попечительства по представительству и защите прав и законных интересов ребенка возникают с момента принятия акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя. Если иное не установлено федеральным законом, родители ребенка или лица, их заменяющие, утрачивают свои права и обязанности по представительству и защите прав и законных интересов ребенка с момента возникновения прав и обязанностей опекуна или попечителя. Опекун или попечитель вправе самостоятельно определять способы воспитания ребенка, находящегося под опекой или попечительством, с учетом мнения ребенка и рекомендаций органа опеки и попечительства, а также имеет право выбора образовательной организации, формы получения ребенком образования и формы его обучения с учетом мнения ребенка, до получения им основного общего образования (в редакции Федерального закона от 2 июля 2013 года № 185-ФЗ).
Аналогичные положения относительно условий и момента перехода к опекуну или попечителю (а соответственно, и к патронатному воспитателю) прав и обязанностей законного представителя подопечного (ребенка, переданного на воспитание), получили закрепление и в ст. 36 Гражданского кодекса РФ, ч. 3 ст. 14, ст. 15 Федерального закона "Об опеке и попечительстве". В частности, в рамках реализации предоставленных опекунам или попечителям (патронатным воспитателям) полномочий последние, с учетом требований ст. 20 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ, вправе решать вопросы выезда подопечного за пределы государства.
Обязанности по надзору за деятельностью опекунов и попечителей, по контролю за сохранностью имущества и за управлением имуществом граждан, находящихся под опекой и попечительством, согласно п. 1 ст. 121 Семейного кодекса РФ, ст. ст. 7, 8, 24, 25 Федерального закона "Об опеке и попечительстве", возлагаются на органы опеки и попечительства. Механизм выполнения подобного рода деятельности прописан, в том числе в Правилах осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдения опекунами или попечителями прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами или попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 года № 423.
Принимая во внимание двусторонний характер договора о патронатном воспитании, сопровождающегося наделением воспитателя правами и обязанностями законного представителя, а органа опеки и попечительства - упомянутыми контролирующими функциями, федеральное законодательство не предусматривает участие учреждения в патронатном воспитании. Вследствие этого положения оспариваемого Закона в статье 7 "Полномочия учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание"; абзаце 1 статьи 11 в той части, что обеспечение и охрана прав ребенка, переданного на патронатное воспитание, осуществляется "и учреждением, передающим ребенка на патронатное воспитание"; абзацах 15, 16, 17 и 18 статьи 12, ограничивающие полномочия патронатных воспитателей; абзаце 3 статьи 13. абзаце 2 статьи 14, абзаце 2 статьи 15, оговаривающих осуществление учреждением материального обеспечение ребенка, переданного на патронатное воспитание и выплат патронатному воспитателю, а также комплексных обследований относительно условий проживания ребенка в семье патронатного воспитателя, - противоречат указанным выше нормам Семейного кодекса РФ и Федерального закона "Об опеке и попечительстве", а потому подлежат признанию недействующими.
При этом суд находит не подлежащими удовлетворению требования прокурора о признании несоответствующими федеральному законодательству в полном объеме абзацев 1, 2 и 6 статьи Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае". Обеспечение и охрана прав ребенка является общим понятием, включающим в себя не только защиту прав и интересов подопечного законным представителем, но и полномочия, связанные с осуществлением надзора и контроля за деятельностью опекунов и попечителей, которыми наделены органы опеки и попечительства. Такое понимание следует из анализа положений ст. 7 Федерального закона "Об опеке и попечительстве", определяющей, что основными задачами указанных органов являются защита прав и законных интересов и граждан, находящихся под опекой и попечительством, надзор за деятельностью опекунов и попечителей, контроль за сохранностью имущества. Поэтому исключение органа опеки и попечительства, как на том настаивает прокурор, из числа лиц, выполняющих обеспечение и охрану прав ребенка, представляется необоснованным.
Нормы же оспариваемого Закона, содержащиеся в абзацах 2 и 6 статьи 11 и закрепляющие за ребенком, переданным в семью патронатного воспитателя прав, предусмотренных законодательством для воспитанников и выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, учреждений указанных в статье 2 Закона, направлены на предоставление детям, переданным на патронатное воспитание, дополнительных льгот. Установление подопечным подобных гарантий, вопреки доводам прокурора, не противоречит требованиям федерального законодательства.
Закон Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" принят правомочным органом - Законодательным Собранием Красноярского края, с соблюдением процедуры принятия и опубликования.
Согласно ст. ст. 28, 29 Устава Красноярского края от 29 февраля 1996 года № 8-252 (действовавшего на момент издания оспариваемого нормативного правового акта) Законодательное Собрание является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти края, призванным осуществлять законодательное регулирование по предметам ведения Красноярского края и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Полномочия Законодательного Собрания реализуются путем принятия законов и постановлений (ст. 87 Устава).
В силу ст. 92 Устава Красноярского края принятые Законодательным Собранием края законы в срок до семи рабочих дней со дня голосования по проекту в целом направляются Губернатору края. Последний в срок до четырнадцати дней со времени поступления к нему текста принятого Законодательным Собранием закона обязан подписать его и передать для официального опубликования либо отклонить его, направив в Собрание в течение срока, отведенного для его подписания, мотивированные возражения против принятия данного закона в целом или против принятия его отдельных частей в избранной Собранием редакции.
Оспариваемый Закон принят Законодательным Собранием Красноярского края 28 апреля 2005 года, подписан Губернатором Красноярского края 17 мая 2005 года с последующей публикацией его в официальных печатных изданиях - газете "Красноярский рабочий" (21 мая 2005 года № 70) и журнале "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края" (23 мая 2005 года № 23 (66). Данный нормативный правовой акт вступил в законную силу по истечении 10 дней со дня его опубликования, за исключением статьи 14, введенной в действие с 1 июля 2005 года. Вносимые в Закон Красноярского края изменения также принимались и публиковались в соответствии с действовавшими на тот момент Уставом Красноярского края, Законами Красноярского края "О порядке опубликования и вступления в силу законов края и других актов, принятых высшими органами государственной власти Красноярского края от 20 декабря 2002 года № 5-773, "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Красноярского края" от 18 декабря 2008 года № 7-2627. На основании Закона Красноярского края "О распространении действия Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" на всю территорию нового субъекта Российской Федерации - Красноярского края и внесении в него изменений" от 3 апреля 2008 года № 5-1508 действие оспариваемого нормативного правового акта распространено на всю территорию объединенного Красноярского края.
Прокурор в ходе рассмотрения дела претензий по процедуре принятия и опубликования Закона Красноярского края, являющегося предметом обсуждения, не выдвигал.
Оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта в полном объеме не имеется. С учетом положений ст. 72 Конституции РФ, ст. 3 Семейного кодекса РФ, ч. 3 ст. 3 Федерального закона "Об опеке и попечительстве", субъектам Российской Федерации предоставлено право принимать участие в регулировании отношений о патронатном воспитании. Приведенные нормы Закона края вступили в противоречие с федеральным законодательством только в части. Иные положения данного нормативного правового акт соответствуют федеральному законодательству, а следовательно, подлежат применению и реализации.
Аргументы представителей Законодательного Собрания Красноярского края, Губернатора Красноярского края и Министерства образования и науки Красноярского края об отсутствии повода для признания норм оспариваемого Закона недействующими, подлежат отклонению. Согласно общему правилу, получившему закрепление в ч. 2 ст. 3 Семейного кодекса РФ, нормы семейного права, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу и федеральным законам. В связи с этим при внесении Федеральными законами изменений в Семейный кодекс РФ (в том числе Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ) и принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве", законы субъектов Российской Федерации надлежало привести в соответствие с установленными на федеральном уровне нормами права.
В первоначальной редакции Закон Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярскому крае" принят 28 апреля 2005 года, то есть до внесения указанных изменений в Семейный кодекс РФ и издания Федерального закона "Об опеке и попечительстве". Однако после введения данными нормативными правовыми актами упоминавшихся новелл оспариваемый Закон не был приведен в соответствие с действующим законодательством.
При этом значительность срока, прошедшего после изменения федерального законодательства, на что обратил внимание в своем выступлении представитель Законодательного Собрания Красноярского края Базылев Б.Б., не снимает с субъекта Российской Федерации обязанности обеспечить согласованность норм, принятых на федеральном и региональном уровнях.
В силу ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О практике рассмотрения судами дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" от 29 ноября 2007 года № 48, нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.
Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
В судебном заседании установлено и не оспаривается участниками процесса, что реализация Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Российской Федерации" имела место, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, передавались на патронатное воспитание, с патронатными воспитателями заключались соответствующие договоры. В связи с этим, дав оценку указанным юридически значимым обстоятельствам, суд приходит к выводу, что нормы оспариваемого нормативного правового акта, противоречие которых федеральному законодательству выявлено в ходе разбирательства дела, следует признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда подлежит публикации в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, а именно, в журнале "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края". При этом суд полагает необходимым определить срок для выполнения данного мероприятия - в течение 30 дней после вступления судебного акта в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление прокурора Красноярского края о признании недействующим Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" от 28 апреля 2005 года № 14-3365 (в редакции Законов Красноярского края от 29 сентября 2005 года № 16-3792, от 20 декабря 2005 года № 17-4267, от 3 апреля 2008 года № 5-1508, от 19 мая 2011 года № 12-5887, от 1 декабря 2011 года № 13-6575), принятого Законодательным Собранием Красноярского края, подписанного Губернатором Красноярского края, удовлетворить частично.
Признать недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу Закон Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" от 28 апреля 2005 года № 14-3365 (в редакции Законов Красноярского края от 29 сентября 2005 года № 16-3792, от 20 декабря 2005 года № 17-4267, от 3 апреля 2008 года № 5-1508, от 19 мая 2011 года № 12-5887, от 1 декабря 2011 года № 13-6575) в части:
- в статье 1 "Предмет регулирования" в части "учреждениями, передающими детей на патронатное воспитание";
- в статье 2 "Понятия, применяемые в настоящем Законе" в части положений абзаца 1, а также абзаца 3 в части "временное" и в части "по месту нахождения учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание, и данным учреждением согласно приложению";
- в статье 3 "Ребенок (дети), передаваемые на патронатное воспитание" в части "находящиеся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также в учреждениях, указанных в статье 2 настоящего Закона";
- статьи 7 "Полномочия учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание";
- в статье 8 "Порядок передачи ребенка на воспитание в семью патронатного воспитателя" в абзаце 1 в части "рекомендации учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание" и "по месту нахождения учреждения"; в абзаце 2 в части "по месту нахождения учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание, учреждением, передающим ребенка на патронатное воспитание"; в абзаце 3 в части "учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание";
- в статье 10 "Досрочное расторжение договора" в абзаце 1 в части "учреждения, передавшего ребенка на патронатное воспитание";
- в статье 11 "Права ребенка, переданного в семью патронатного воспитателя" в абзаце 1 в части "и учреждением, передавшим ребенка на патронатное воспитание";
- абзацев 15, 16, 17 и 18 статьи 12 "Права и обязанности патронатного воспитателя";
- абзаца 3 статьи 13 "Материальное обеспечение ребенка, переданного на патронатное воспитание";
- абзаца 2 статьи 14 "Выплаты патронатному воспитателю";
- абзаца 2 статьи 15 "Контроль за условиями жизни и воспитания ребенка, переданного в семью патронатного воспитателя".
Решение суда в течение 30 дней после вступления в законную силу подлежит публикации в официальном печатном издании - "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края".
Решение суда может быть обжаловано в Верховный суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме, через Красноярский краевой суд.
Судья
Т.Н.ДАНЦЕВА
------------------------------------------------------------------
КРАСНОЯРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 27 февраля 2014 г. по делу № 2-11/2014
Красноярский краевой суда в составе:
председательствующего судьи Данцевой Т.Н.,
при секретаре Полежаевой Е.В.,
с участием:
прокурора Палиенко Е.В.,
представителей Законодательного Собрания Красноярского края - Базылева Б.Б., действующего на основании доверенности от 3 февраля 2014 года № 216-и-ЗС; Беспаловой Е.С., действующей на основании доверенности от 3 февраля 2014 года № 217-и-ЗС;
представителя Губернатора Красноярского края - Захаровой Т.Н., действующей на основании доверенности от 10 октября 2013 года № 1-012643,
представителя Министерства образования и науки Красноярского края - Гарайда М.В., действующего на основании доверенности от 6 февраля 2014 года № 1266,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Красноярского края о признании Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" от 28 апреля 2005 года № 14-3365 противоречащим федеральному законодательству в части,
установил:
28 апреля 2005 года Законодательным Собранием Красноярского края принят и 17 мая 2005 года подписан Губернатором Красноярского края Закон Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярска крае", зарегистрированный за № 14-3365. Публикация данного нормативного правового акта была выполнена в официальных печатных изданиях - газете "Красноярский рабочий" от 21 мая 2005 года № 70 и журнале "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края" от 23 мая 2005 года № 23.
Законами Красноярского края от 29 сентября 2005 года № 16-3792, от 20 декабря 2005 года № 17-4267, от 3 апреля 2008 года № 5-1508, от 19 мая 2011 года № 12-5887, от 1 декабря 2011 года № 13-6575 внесены изменения в оспариваемый Закон. Данные акты также опубликованы в установленном законом порядке, вступили в законную силу.
Согласно статье 1 Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" предметом его регулирования выступают отношения по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на патронатное воспитание между органами опеки и попечительства, учреждениями, передающими детей на патронатное воспитание, гражданами.
Прокурор Красноярского края обратился в суд с заявлением (с учетом вносившихся корректив - л.д. 80 - 83) о признании названного нормативного правового акта противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу в части, а именно, абзацев 1 и 3 статьи 2, статьи 3, абзацев 3, 4, 5, 8 и 9 статьи 7, абзацев 1, 2 и 6 статьи 11, абзацев 16, 17, 18 статьи 12, абзаца 3 статьи 13, абзаца 2 статьи 14, абзаца 2 статьи 15.
В обоснование своих требований сослался на то, что данные положения в той мере, в какой они определяют перечень учреждений, передающих детей на патронатное воспитание, устанавливают их права и обязанности (в том числе ввиду сохранения за ними прав законного представителя ребенка и после передачи его патронатному воспитателю), а также ограничивают круг детей, которые могут быть переданы на патронатное воспитание, вступили в противоречие со ст. ст. 121, 123, 145, 148,1, 155.1, 155.2 Семейного кодекса РФ, ст. ст. 14 - 16, 24 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ (в редакции Федерального закона от 2 июля 2013 года № 185-ФЗ).
В судебном заседании прокурор прокуратуры Красноярского края Палиенко Е.В. предъявленные требования поддержала в полном объеме по изложенным в заявлении основаниям. Дополнительно пояснила, что патронатное воспитание является одной из форм опеки и попечительства, при которой возникающие отношения носят двухсторонний характер - их участниками выступают лица, желающие взять ребенка на воспитание, и орган опеки и попечительства. Именно последнему предоставлено право решать вопрос передачи детей на патронатное воспитание, заключения соответствующих договоров, осуществление последующего контроля за воспитателями. Наделение подобными полномочиями иных учреждений, в том числе обозначенных в абз. 1 ст. 2 оспариваемого Закона Красноярского края, нормами федерального законодательства запрещено. Сохранение за данными организациями прав законного представителя создает препятствия в надлежащей защите прав несовершеннолетнего ребенка патронатным воспитателем, а также трудности при определении ответственного лица, в случае совершения ребенком противоправного поступка, влекущего возникновение обязанности по возмещению причиненного вреда. Кроме того, Законом Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" необоснованно сужен круг лиц, в отношении которых может быть применена названная форма семейного устройства, - вопреки требованиям федерального законодательства, определяющим, что переданы на воспитание в патронатную семью могут быть все дети, утратившие родительское попечение, в оспариваемом нормативном правовом акте такая возможность предоставлена лишь несовершеннолетним, находящимся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В целях устранения выявленных противоречий прокурором Красноярского края 2 августа 2013 года был направлен протест в Законодательное Собрание Красноярского края, который по результатам рассмотрения отклонен, о чем вынесено соответствующее Постановление от 21 ноября 2013 года № 5-1838П.
Представители Законодательного Собрания Красноярского края - Базылев Б.Б. и Беспалова Е.С. против удовлетворения заявленных требований возражали, указывая на то, что согласно правилам формальной логики и грамматического толкования п. 1 ст. 123 Семейного кодекса РФ такая форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, как воспитание в патронатной семье, не идентична иным формам устройства, в том числе опеке и попечительству. В то же время нормы, регламентирующие вопросы патронатного устройства, которые на сегодняшний день содержатся в федеральных законах, не обеспечивают полноту правового регулирования рассматриваемого института семейного права. В связи с этим органы государственной власти Красноярского края (субъекта Российской Федерации), руководствуясь ст. 72 Конституции РФ, самостоятельно восполнили недостающую регламентацию отношений, складывающихся в связи с применением такой специфичной формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, как их передача на воспитание в патронатную семью. Оспариваемые прокурором положения закона не противоречат федеральному законодательству, направлены на обеспечение лучшей защиты прав обозначенной категории несовершеннолетних, предоставление им дополнительных гарантий, обусловленных тем, что при заключении договора о патронатном воспитании, представлении интересов ребенка, осуществлении контроля участие принимают и иные учреждения, помимо органа опеки и попечительства. Это не лишает последнего и патронатного воспитателя собственных полномочий в патронатных правоотношениях и не препятствует их реализации.
Аналогичную позицию изложили в ходе рассмотрения дела представители Губернатора Красноярского края - Захарова Т.Н. и Министерства образования и науки Красноярского края - Гарайда М.В. При этом первая дополнительно отметила, что Закон Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" принят в установленном порядке, в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Исследовав материалы дела, заслушав пояснения участников процесса, суд находит предъявленные прокурором Красноярского края требования подлежащими частичному удовлетворению ввиду следующего.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ) гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовым актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Право предъявления прокурором такого рода требований получило закрепление и в ч. 2 ст. 2, ч. 1 ст. 21, ч. 2 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 года № 2202-1.
В силу п. 2 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организацией, в качестве суда первой инстанции рассматривают верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа.
Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации и ст. 3 Семейного кодекса РФ (далее - СК РФ) семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации регулируют семейные отношения, указанные в ст. 2 СК РФ, в частности, по вопросам определению формы и порядка устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации настоящим Кодексом и по вопросам, непосредственного настоящим Кодексом не урегулированным. Нормы семейного права, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации должны соответствовать настоящему Кодексу.
Положения, определяющие разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по осуществлению правового регулирования в сфере семейных отношений, нашли отражение и в ч. 3 ст. 3 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ. В соответствии с данной нормой отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению настоящим Федеральным законом. Вопросы, связанные с особенностями установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами, регулируются законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению настоящим Законом и по вопросам, не урегулированным непосредственно настоящим Законом. Нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, и содержатся в законах субъектов Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Закону.
Таким образом, по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В связи с этим субъект Российской Федерации вправе принимать законы, регламентирующие вопросы семейного права, с учетом соблюдения упоминавшихся требований.
Нормы Семейного кодекса РФ и Федерального закона "Об опеке и попечительстве" от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ предусматривают патронатное воспитания как одну из форм семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Так, согласно ч. 1 ст. 123 СК РФ дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности временно, на период до их устройства на воспитание в семью, передаются в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (ст. 155.1 настоящего Кодекса). До устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью или в организации, указанные в пункте 1 настоящей статьи, исполнение обязанностей опекуна (попечителя) временно возлагается на органы опеки и попечительства (в редакции Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ).
В силу п. 6 ст. 145 СК РФ (введен Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ) устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" по договору об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).
Статьей 14 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ оговорено, что установление опеки или попечительства допускается по договору об осуществлении опеки или попечительства (в том числе по договору о приемной семье либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, до договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).
Исходя из грамматического и системного толкования приведенных норм права о формах устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, опека и попечительство является общим родовым понятием, возникает на основании административного акта и договора. Такая форма устройства несовершеннолетних как патронатное воспитание выступает одним из видов опеки и попечительства, предусматривается законами субъектами Российской Федерации, оформляется, в том числе посредством заключения договора о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании), и, как правило, носит возмездный характер.
В связи с этим являются несостоятельными доводы представителей Законодательного Собрания Красноярского края, Губернатора Красноярского края и Министерства образования и науки Красноярского края о том, что названная форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не идентична и не может расцениваться в качестве разновидности опеки и попечительства.
При таком положении суд полагает, что Закон Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае", принятый 28 апреля 2005 года в рамках реализации предоставленного органам государственной власти субъектов Российской Федерации на основании ст. 72 Конституции РФ полномочия по изданию нормативных правовых актов в сфере семейных отношений, не должен противоречить нормам Семейного кодекса РФ и Федерального закона "Об опеке и попечительстве" о патронатной семье и патронатном воспитании.
Суть оспариваемых прокурором положений Закона сводится к следующему:
Абзацами 1 и 3 ст. 2 данного нормативного правового акта определено, что под учреждениями, передающими детей на патронатное воспитание, следует понимать образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, образовательные учреждения начального и среднего профессионального образования, где обучаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, учреждения здравоохранения, осуществляющие выхаживание и воспитание детей, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, другие государственные и муниципальные образовательные учреждения, в которых находятся дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, на полном государственном обеспечении. А патронатным воспитателем является совершеннолетнее дееспособное лицо, осуществляющее временное содержание и воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора об устройстве ребенка в семью патронатного воспитателя с органом опеки и попечительства по месту нахождения учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание, и данным учреждением согласно приложению.
Статья 3 Закона предусматривает, что к числу детей, которые могут быть переданы на воспитание в семью патронатного воспитателя, относятся дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, находящиеся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также в учреждения, указанных в статье 2 Закона.
В статье 7 Закона оговорены полномочия учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание, к числу которых отнесены: принятие участия в заключении договора об устройстве ребенка в семью патронатного воспитателя (абзац 3); выступление в качестве законного представителя ребенка, осуществление защиты прав и интересов ребенка, переданного в семью патронатного воспитателя в соответствии с договором (абзац 4); осуществление материального обеспечения ребенка, переданного в семью патронатного воспитателя (абзац 5); предъявление в случаях, установленных настоящим Законом, ходатайства органу опеки и попечительства о расторжении договора с патронатным воспитателем (абзац 8); осуществление контроля за расходованием патронатным воспитателем денежных средств, выделяемых на содержание ребенка, переданного на патронатное воспитание (абзац 9).
Согласно ст. 11 Закона обеспечение и охрана прав ребенка, переданного на патронатное воспитание, осуществляются органом опеки и попечительства и учреждением, передавшим ребенка на патронатное воспитание (абзац 1), ребенок, переданный в семью патронатного воспитателя, сохраняет все права и льготы, предусмотренные законодательством для воспитанников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также учреждений, указанных в ст. 2 настоящего Закона (абзац 2), а также все права выпускника учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предусмотренные законодательством (абзац 6).
Статьей 12 Закона определено, что на патронатного воспитателя не могут быть возложены полномочия: по защите имущественных прав несовершеннолетнего (за исключением права распоряжаться причитающимися несовершеннолетнему денежными средствами на текущее его содержание); по представлению интересов ребенка в суде; по решению вопроса о выезде ребенка за пределы Российской Федерации (абзацы 15, 16, 17, 18).
В силу абзаца 3 ст. 13 Закона материальное обеспечение ребенка, переданного на патронатное воспитание, производится учреждением, передавшим ребенка на патронатное воспитание, в денежной или натуральной форме в соответствии с договором.
Согласно абзацу 2 ст. 14 Закона выплаты патронатному воспитателю, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются учреждением, передавшим ребенка на патронатное воспитание.
В абзаце 2 ст. 15 Закона оговорено, что учреждением, передавшим ребенка на патронатное воспитание, проводится не реже 1 раза в месяц комплексное обследование, включающее в себя оценку умственного и эмоционального развития, образования ребенка, внешнего вида и гигиены, навыков самообслуживания, условий проживания в семье патронатного воспитателя. Учреждение информирует орган опеки и попечительства о результатах обследования в течение 10 дней после проведения проверки.
Кроме того, руководствуясь ч. 3 ст. 246 ГПК РФ (согласно которой при рассмотрении и разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований), суд полагает необходимым выйти за пределы предъявленных прокурором требований и проверить и иные положения оспариваемого Закона на предмет их соответствия нормам федерального законодательства.
Как следует из текста статьи 1 Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" он направлен на регулирование отношений по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на патронатное воспитание между органами опеки и попечительства, учреждениями, передающими детей на патронатное воспитание, гражданами.
К числу полномочий, которыми наделяются учреждения, передающие ребенка на патронатное воспитание, относятся, помимо ранее упомянутых, также рекомендация органам опеки и попечительства кандидатов в патронатные воспитатели, оказание психолого-медико-педагогической помощи, юридического сопровождения ребенка и помощи патронатным воспитателям в воспитании, организации отдыха ребенка, переданного на патронатное воспитание (абзацы 2, 6 и 7 статьи 7 Закона).
В соответствии со ст. 8 Закона на основании заключения о возможности осуществления патронатного воспитания и рекомендации учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание, в отношении лица, желающего взять ребенка на патронатное воспитание, орган опеки и попечительства по месту нахождения учреждения принимает решение об устройстве ребенка на патронатное воспитание. Данное решение является основанием для заключения договора между органом опеки и попечительства по месту нахождения учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание, учреждением, передающим ребенка на патронатное воспитание, и патронатным воспитателем. Договор должен содержать, в частности, положения о правах и обязанностях учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание (абзацы 1, 2 и 3 указанной статьи).
В силу абзаца 1 ст. 10 Закона договор о патронатном воспитании может быть расторгнут досрочно, в том числе по инициативе учреждения, передавшего ребенка на патронатное воспитание.
Таким образом, приведенными нормами права Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" предусмотрено устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей на патронатное воспитание на основании трехстороннего договора, участниками которого выступают орган опеки и попечительства, учреждение, передающее ребенка на патронатное воспитание (перечень таковых содержится в абзаце 1 ст. 2 Закона), и патронатный воспитатель. Оформление указанного соглашения производится по месту нахождения обозначенного учреждения. При этом за учреждением, передающим ребенка на патронатное воспитание, сохраняется статус законного представителя ребенка, в его функциональные обязанности входит осуществление защиты прав и интересов ребенка, его материального обеспечения. В связи с этим полномочия патронатного воспитателя, как лица, осуществляющего лишь временное содержание и воспитание ребенка, ограничены, он не вправе выполнять защиты имущественных прав несовершеннолетнего, представлять интересы последнего в суде, решать вопросы его выезда за пределы Российской Федерации. Кроме того, учреждению, передающему ребенка на патронатное воспитание, предоставляются права и в сфере контроля за лицом, принявшим ребенка на воспитание. К числу детей, которые могут быть переданы на воспитание в семью патронатного воспитателя, отнесены лишь дети сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, которые находятся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также в учреждениях, указанных в ст. 2 Закона.
Дав анализ указанным положениям Закона, суд находит их противоречащими федеральному законодательству ввиду следующего.
В соответствии с п. 1 ст. 123 Семейного кодекса РФ дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности временно, на период до их устройства на воспитание в семью, передаются в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей всех типов (ст. 155.1 настоящего Кодекса) (в редакции Федеральных законов от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ и от 2 июля 2013 года № 167-ФЗ). До устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью или в организации, указанные в пункте 1 настоящей статьи исполнение обязанностей опекуна (попечителя) детей временно возлагается на органы опеки и попечительства (п. 2 ст. 123 Семейного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ).
Следовательно, Семейный кодекс РФ предоставляет право на воспитание в патронатной семье всем детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а не только детям, содержащимся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов.
Оспариваемой же нормой Закона Красноярского края (статья 3) не предусмотрена передача патронатному воспитателю ребенка, не находящегося в обозначенной организации. Вместе с тем, согласно ст. 155.2 СК РФ, учреждениям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставлено право осуществлять только временную передачу детей в семьи граждан, постоянно проживающим на территории Российской Федерации. Решать вопросы применения иных форм устройства детей, в том числе передачи на патронатное воспитание, в компетенцию названных организаций не входит.
Данное положение в полной мере согласуется с предписаниями п. 1 ст. 121 СК РФ (в редакции Федеральных законов от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ и от 2 июля 2013 года № 167-ФЗ), определяющего, что защита прав и интересов детей в случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства, которые выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей и избирают формы их устройства, исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей (ст. 123 настоящего Кодекса), а также осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования. Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается.
Патронатное воспитание как форма устройства ребенка в семью, отличная от формы устройства, предусмотренной ст. 155.2 СК РФ, характеризуется постоянством и длительностью возникающих правоотношений. В связи с этим нормы оспариваемого Закона Красноярского края, определяющие патронатного воспитателя как лицо, временно исполняющего содержание и воспитание детей (абзац 3 статьи 2), не соответствуют установлениям федерального законодательства.
В силу п. 6 ст. 145 СК РФ (введенного Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ) устройство ребенка под опеку или попечительство допускается в соответствии с Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" по договору об осуществлении опеки или попечительства, в том числе по договору о приемной семье, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).
Согласно ч. 1 и ч. 2 ст. 11 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ опека и попечительство устанавливаются в отношении несовершеннолетних граждан в случаях, установленных Семейным кодексом РФ. Опекун или попечитель назначается с их согласия или по их заявлению в письменной форме органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства. При наличии заслуживающих внимание обстоятельств опекун или попечитель может быть назначен органом опеки и попечительства по месту жительства опекуна или попечителя. Подобные положения нашли отражение и в ч. 1 ст. 35 Гражданского кодекса РФ.
Установление опеки или попечительства, с учетом требований ч. 1 ст. 14 Федерального закона "Об опеке и попечительстве", допускается по договору об осуществлении опеки или попечительства (в том числе по договору о приемной семье либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании). Такое соглашение заключается с опекуном или попечителем в соответствии со ст. 16 настоящего Закона, а именно, на условиях возмездности, единственным контрагентом выступает орган опеки и попечительства.
Как следует из содержания приведенных норм права, обозначенный договор является двухсторонней сделкой, оформление которой производится по месту жительства лица, нуждающегося в установлении опеки или попечительства либо, при наличии заслуживающих внимание обстоятельств, по месту жительства опекуна или попечителя. На это обращено внимание и в п. п. 1, 3 Правил заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 года № 423, сфера действия которых распространяется в силу прямого указания и на случаи составления договора о патронатной семье (патронатном воспитании).
С учетом изложенного, нормы оспариваемого Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" (содержащиеся в статье 1, абзацах 1 и 3 статьи 2, статье 7, абзацах 1, 2 и 3 статьи 8, абзаце 1 статьи 10) в той части, в которой они оговаривают участие в договоре о патронатном воспитании учреждений, передающих ребенка на патронатное воспитание, и производное от этого у них право инициировать вопросы заключения и досрочного расторжения названного соглашения, а также необходимость оформления договора по месту нахождения указанной организации, противоречат упомянутым требованиям федерального законодательства.
В соответствии с п. 7 ст. 145, п. п. 1, 2 и 6 ст. 148.1 СК РФ (введенными Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ) при устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства права и обязанности опекуна или попечительства по представительству и защите прав и законных интересов ребенка возникают с момента принятия акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя. Если иное не установлено федеральным законом, родители ребенка или лица, их заменяющие, утрачивают свои права и обязанности по представительству и защите прав и законных интересов ребенка с момента возникновения прав и обязанностей опекуна или попечителя. Опекун или попечитель вправе самостоятельно определять способы воспитания ребенка, находящегося под опекой или попечительством, с учетом мнения ребенка и рекомендаций органа опеки и попечительства, а также имеет право выбора образовательной организации, формы получения ребенком образования и формы его обучения с учетом мнения ребенка, до получения им основного общего образования (в редакции Федерального закона от 2 июля 2013 года № 185-ФЗ).
Аналогичные положения относительно условий и момента перехода к опекуну или попечителю (а соответственно, и к патронатному воспитателю) прав и обязанностей законного представителя подопечного (ребенка, переданного на воспитание), получили закрепление и в ст. 36 Гражданского кодекса РФ, ч. 3 ст. 14, ст. 15 Федерального закона "Об опеке и попечительстве". В частности, в рамках реализации предоставленных опекунам или попечителям (патронатным воспитателям) полномочий последние, с учетом требований ст. 20 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ, вправе решать вопросы выезда подопечного за пределы государства.
Обязанности по надзору за деятельностью опекунов и попечителей, по контролю за сохранностью имущества и за управлением имуществом граждан, находящихся под опекой и попечительством, согласно п. 1 ст. 121 Семейного кодекса РФ, ст. ст. 7, 8, 24, 25 Федерального закона "Об опеке и попечительстве", возлагаются на органы опеки и попечительства. Механизм выполнения подобного рода деятельности прописан, в том числе в Правилах осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдения опекунами или попечителями прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами или попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18 мая 2009 года № 423.
Принимая во внимание двусторонний характер договора о патронатном воспитании, сопровождающегося наделением воспитателя правами и обязанностями законного представителя, а органа опеки и попечительства - упомянутыми контролирующими функциями, федеральное законодательство не предусматривает участие учреждения в патронатном воспитании. Вследствие этого положения оспариваемого Закона в статье 7 "Полномочия учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание"; абзаце 1 статьи 11 в той части, что обеспечение и охрана прав ребенка, переданного на патронатное воспитание, осуществляется "и учреждением, передающим ребенка на патронатное воспитание"; абзацах 15, 16, 17 и 18 статьи 12, ограничивающие полномочия патронатных воспитателей; абзаце 3 статьи 13. абзаце 2 статьи 14, абзаце 2 статьи 15, оговаривающих осуществление учреждением материального обеспечение ребенка, переданного на патронатное воспитание и выплат патронатному воспитателю, а также комплексных обследований относительно условий проживания ребенка в семье патронатного воспитателя, - противоречат указанным выше нормам Семейного кодекса РФ и Федерального закона "Об опеке и попечительстве", а потому подлежат признанию недействующими.
При этом суд находит не подлежащими удовлетворению требования прокурора о признании несоответствующими федеральному законодательству в полном объеме абзацев 1, 2 и 6 статьи Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае". Обеспечение и охрана прав ребенка является общим понятием, включающим в себя не только защиту прав и интересов подопечного законным представителем, но и полномочия, связанные с осуществлением надзора и контроля за деятельностью опекунов и попечителей, которыми наделены органы опеки и попечительства. Такое понимание следует из анализа положений ст. 7 Федерального закона "Об опеке и попечительстве", определяющей, что основными задачами указанных органов являются защита прав и законных интересов и граждан, находящихся под опекой и попечительством, надзор за деятельностью опекунов и попечителей, контроль за сохранностью имущества. Поэтому исключение органа опеки и попечительства, как на том настаивает прокурор, из числа лиц, выполняющих обеспечение и охрану прав ребенка, представляется необоснованным.
Нормы же оспариваемого Закона, содержащиеся в абзацах 2 и 6 статьи 11 и закрепляющие за ребенком, переданным в семью патронатного воспитателя прав, предусмотренных законодательством для воспитанников и выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, учреждений указанных в статье 2 Закона, направлены на предоставление детям, переданным на патронатное воспитание, дополнительных льгот. Установление подопечным подобных гарантий, вопреки доводам прокурора, не противоречит требованиям федерального законодательства.
Закон Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" принят правомочным органом - Законодательным Собранием Красноярского края, с соблюдением процедуры принятия и опубликования.
Согласно ст. ст. 28, 29 Устава Красноярского края от 29 февраля 1996 года № 8-252 (действовавшего на момент издания оспариваемого нормативного правового акта) Законодательное Собрание является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти края, призванным осуществлять законодательное регулирование по предметам ведения Красноярского края и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Полномочия Законодательного Собрания реализуются путем принятия законов и постановлений (ст. 87 Устава).
В силу ст. 92 Устава Красноярского края принятые Законодательным Собранием края законы в срок до семи рабочих дней со дня голосования по проекту в целом направляются Губернатору края. Последний в срок до четырнадцати дней со времени поступления к нему текста принятого Законодательным Собранием закона обязан подписать его и передать для официального опубликования либо отклонить его, направив в Собрание в течение срока, отведенного для его подписания, мотивированные возражения против принятия данного закона в целом или против принятия его отдельных частей в избранной Собранием редакции.
Оспариваемый Закон принят Законодательным Собранием Красноярского края 28 апреля 2005 года, подписан Губернатором Красноярского края 17 мая 2005 года с последующей публикацией его в официальных печатных изданиях - газете "Красноярский рабочий" (21 мая 2005 года № 70) и журнале "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края" (23 мая 2005 года № 23 (66). Данный нормативный правовой акт вступил в законную силу по истечении 10 дней со дня его опубликования, за исключением статьи 14, введенной в действие с 1 июля 2005 года. Вносимые в Закон Красноярского края изменения также принимались и публиковались в соответствии с действовавшими на тот момент Уставом Красноярского края, Законами Красноярского края "О порядке опубликования и вступления в силу законов края и других актов, принятых высшими органами государственной власти Красноярского края от 20 декабря 2002 года № 5-773, "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Красноярского края" от 18 декабря 2008 года № 7-2627. На основании Закона Красноярского края "О распространении действия Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" на всю территорию нового субъекта Российской Федерации - Красноярского края и внесении в него изменений" от 3 апреля 2008 года № 5-1508 действие оспариваемого нормативного правового акта распространено на всю территорию объединенного Красноярского края.
Прокурор в ходе рассмотрения дела претензий по процедуре принятия и опубликования Закона Красноярского края, являющегося предметом обсуждения, не выдвигал.
Оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта в полном объеме не имеется. С учетом положений ст. 72 Конституции РФ, ст. 3 Семейного кодекса РФ, ч. 3 ст. 3 Федерального закона "Об опеке и попечительстве", субъектам Российской Федерации предоставлено право принимать участие в регулировании отношений о патронатном воспитании. Приведенные нормы Закона края вступили в противоречие с федеральным законодательством только в части. Иные положения данного нормативного правового акт соответствуют федеральному законодательству, а следовательно, подлежат применению и реализации.
Аргументы представителей Законодательного Собрания Красноярского края, Губернатора Красноярского края и Министерства образования и науки Красноярского края об отсутствии повода для признания норм оспариваемого Закона недействующими, подлежат отклонению. Согласно общему правилу, получившему закрепление в ч. 2 ст. 3 Семейного кодекса РФ, нормы семейного права, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу и федеральным законам. В связи с этим при внесении Федеральными законами изменений в Семейный кодекс РФ (в том числе Федеральным законом от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ) и принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве", законы субъектов Российской Федерации надлежало привести в соответствие с установленными на федеральном уровне нормами права.
В первоначальной редакции Закон Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярскому крае" принят 28 апреля 2005 года, то есть до внесения указанных изменений в Семейный кодекс РФ и издания Федерального закона "Об опеке и попечительстве". Однако после введения данными нормативными правовыми актами упоминавшихся новелл оспариваемый Закон не был приведен в соответствие с действующим законодательством.
При этом значительность срока, прошедшего после изменения федерального законодательства, на что обратил внимание в своем выступлении представитель Законодательного Собрания Красноярского края Базылев Б.Б., не снимает с субъекта Российской Федерации обязанности обеспечить согласованность норм, принятых на федеральном и региональном уровнях.
В силу ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О практике рассмотрения судами дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" от 29 ноября 2007 года № 48, нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.
Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
В судебном заседании установлено и не оспаривается участниками процесса, что реализация Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Российской Федерации" имела место, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, передавались на патронатное воспитание, с патронатными воспитателями заключались соответствующие договоры. В связи с этим, дав оценку указанным юридически значимым обстоятельствам, суд приходит к выводу, что нормы оспариваемого нормативного правового акта, противоречие которых федеральному законодательству выявлено в ходе разбирательства дела, следует признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с ч. 3 ст. 253 ГПК РФ решение суда подлежит публикации в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, а именно, в журнале "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края". При этом суд полагает необходимым определить срок для выполнения данного мероприятия - в течение 30 дней после вступления судебного акта в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Заявление прокурора Красноярского края о признании недействующим Закона Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" от 28 апреля 2005 года № 14-3365 (в редакции Законов Красноярского края от 29 сентября 2005 года № 16-3792, от 20 декабря 2005 года № 17-4267, от 3 апреля 2008 года № 5-1508, от 19 мая 2011 года № 12-5887, от 1 декабря 2011 года № 13-6575), принятого Законодательным Собранием Красноярского края, подписанного Губернатором Красноярского края, удовлетворить частично.
Признать недействующим и не подлежащим применению с момента вступления решения суда в законную силу Закон Красноярского края "Об организации работы по патронатному воспитанию в Красноярском крае" от 28 апреля 2005 года № 14-3365 (в редакции Законов Красноярского края от 29 сентября 2005 года № 16-3792, от 20 декабря 2005 года № 17-4267, от 3 апреля 2008 года № 5-1508, от 19 мая 2011 года № 12-5887, от 1 декабря 2011 года № 13-6575) в части:
- в статье 1 "Предмет регулирования" в части "учреждениями, передающими детей на патронатное воспитание";
- в статье 2 "Понятия, применяемые в настоящем Законе" в части положений абзаца 1, а также абзаца 3 в части "временное" и в части "по месту нахождения учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание, и данным учреждением согласно приложению";
- в статье 3 "Ребенок (дети), передаваемые на патронатное воспитание" в части "находящиеся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также в учреждениях, указанных в статье 2 настоящего Закона";
- статьи 7 "Полномочия учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание";
- в статье 8 "Порядок передачи ребенка на воспитание в семью патронатного воспитателя" в абзаце 1 в части "рекомендации учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание" и "по месту нахождения учреждения"; в абзаце 2 в части "по месту нахождения учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание, учреждением, передающим ребенка на патронатное воспитание"; в абзаце 3 в части "учреждения, передающего ребенка на патронатное воспитание";
- в статье 10 "Досрочное расторжение договора" в абзаце 1 в части "учреждения, передавшего ребенка на патронатное воспитание";
- в статье 11 "Права ребенка, переданного в семью патронатного воспитателя" в абзаце 1 в части "и учреждением, передавшим ребенка на патронатное воспитание";
- абзацев 15, 16, 17 и 18 статьи 12 "Права и обязанности патронатного воспитателя";
- абзаца 3 статьи 13 "Материальное обеспечение ребенка, переданного на патронатное воспитание";
- абзаца 2 статьи 14 "Выплаты патронатному воспитателю";
- абзаца 2 статьи 15 "Контроль за условиями жизни и воспитания ребенка, переданного в семью патронатного воспитателя".
Решение суда в течение 30 дней после вступления в законную силу подлежит публикации в официальном печатном издании - "Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края".
Решение суда может быть обжаловано в Верховный суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме, через Красноярский краевой суд.
Судья
Т.Н.ДАНЦЕВА
------------------------------------------------------------------