Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 11.08.2014 по делу N 33-7340/2014 <Об отмене Решения Норильского городского суда Красноярского края от 14.05.2014 и признании противоречащим федеральному законодательству Порядок регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории Муниципального образования город Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, утв. Постановлением Администрации города Норильска от 13.03.2014 N 123>
КРАСНОЯРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 августа 2014 г. по делу № 33-7340/2014
Судья: Крючков С.В.
А-59
Судебная коллегия по гражданским делам Красноярского краевого суда
в составе председательствующего Малякина А.В.,
судей Жихарева Ю.А., Андриишина Д.В.,
при секретаре судебного заседания Елфимовой Е.Г.,
с участием прокурора Гайдук О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Андриишина Д.В. гражданское дело по заявлению по заявлению прокурора города Норильска о признании противоречащим закону нормативного правового акта органа местного самоуправления,
по апелляционному представлению старшего помощника прокурора города Норильска Образцовой А.В. на решение Норильского городского суда Красноярского края от 14 мая 2014 года, которым постановлено:
"В удовлетворении заявления прокурора города Норильска о признании противоречащим закону Порядка регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории МО г. Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 13.03.2014 № 123, - отказать",
установила:
Прокурор города Норильска обратился с заявлением о признании Порядка регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории Муниципального образования город Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, противоречащим статье 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и пункту 17 Инструкции о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания, утвержденной Приказом Минторга РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346, мотивируя тем, что указанный Порядок вступил в противоречие с действующим федеральным законодательством в сфере регулирования торговой деятельности. Пунктом 1.16 Правил работы предприятий торговли и основных требований к работе мелкорозничной торговой сети на территории Муниципального образования город Норильск, утвержденных Решением Норильского городского Совета депутатов от 1 июня 2001 года № 3-51 (в ред. от 17.12.2013), определено, что книга отзывов и предложений пронумерованная, прошнурованная, заверенная надлежащим образом, должна находиться в предприятии в доступном для покупателей месте на каждом этаже, при наличии нескольких отделов - в каждом отделе, в предприятии самообслуживания - в узле расчета. Статьей 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" предусмотрено, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности, запрещается понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров к участию в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур, установленных муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории муниципального, образования. Согласно пункту 17 Инструкции, утвержденной Приказом Минторга РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346, торговая организация обеспечивает все подведомственные предприятия торговли и общественного питания книгами жалоб и предложений, выдает их предприятиям в пронумерованном и прошнурованном виде, заверенными подписью руководителя и печатью торговой организации. В нарушении данных норм действующего законодательства Порядком, утвержденным Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, урегулирована процедура, понуждающая хозяйствующих субъектов предоставлять в целях заверения в Управление потребительского рынка и услуг Администрации г. Норильска книги отзывов и предложений организаций. Таким образом, для хозяйствующих субъектов торговой деятельности в дополнение к той, которая предусмотрена нормативными правовыми актами высшей юридической силы, установлена обязательная для исполнения контрольная процедура. Установление не предусмотренных действующим законодательством обязанностей для хозяйствующих субъектов при осуществлении ими торговой деятельности является обременительным. Согласно подпункту "а" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96, наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям, является коррупциогенным фактором. Постановление Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123 об утверждении Порядка принято исполнительным органом местного самоуправления и устанавливает условия и порядок осуществления торговой деятельности на территории муниципального образования г. Норильск. Данный нормативный акт издан для применения неопределенным кругом лиц, опубликован в газете "Заполярная правда" № 37 от 18 марта 2014 года и применяется постоянно, что указывает на то, что он относится к нормативному правовому акту. Просил признать Порядок, утвержденный Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, противоречащим статье 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и пункту 17 Инструкции о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания, утвержденной Приказом Минторга РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346.
Судом первой инстанции постановлено вышеуказанное решение.
В апелляционном представлении старший помощник прокурора города Норильска Образцова А.В., участвовавшая в суде первой инстанции, просит решение отменить и принять новое решение об удовлетворении заявления, ссылаясь на доводы, изложенные в заявлении об оспаривании нормативного акта, а также на неправильное применение судом норм материального права.
Представитель Администрации города Норильска Сапожникова Е.С. (доверенность в деле) представила возражения на апелляционное представление, в которых просила оставить решение без изменения, а апелляционное представление без удовлетворения.
Представитель Администрации города Норильска Зотов В.В. (доверенность в деле), надлежаще извещенный о времени и месте судебного заседания, ходатайствовал о рассмотрении дела в отсутствие представителя Администрации города Норильска.
Проверив материалы дела в соответствии с ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ в пределах доводов апелляционного представления, выслушав прокурора отдела прокуратуры Красноярского края Гайдук О.В., поддержавшую доводы апелляционного представления, судебная коллегия полагает решение подлежащим отмене по следующим основаниям.
Согласно ч. 1 ст. 330 Гражданского процессуального кодекса РФ, основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке, в частности, являются нарушение или неправильное применение норм материального права.
По мнению судебной коллегия такие нарушения были допущены судом первой инстанции, которые выразились в следующем.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Право на обращение с указанным заявлением также предоставлено прокурору (ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ).
Статьей 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается:
1) возложение на хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, обязанности по участию в повторной (дополнительной по отношению к проведенной в соответствии с федеральными законами) проверке качества и безопасности товаров, в региональной или муниципальной системе качества товаров, за исключением случаев, если такая обязанность передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в установленном порядке;
2) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к участию в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования (аттестация торговых объектов, аккредитация хозяйствующих субъектов, сертификация товаров, соответствие торговых объектов требованиям законодательства Российской Федерации);
3) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, продавать товары по ценам, определенным в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением случаев, если такие органы в установленном порядке наделены правом осуществлять государственное регулирование цен на товары) или органами местного самоуправления;
4) принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих:
а) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Российской Федерации, между муниципальными образованиями в границах субъекта Российской Федерации;
б) введение ограничений продажи отдельных видов товаров на территориях субъектов Российской Федерации, территориях муниципальных образований в границах субъектов Российской Федерации;
в) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки товаров, а хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность;
г) установление для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, а для хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность;
д) дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.
Приказом Министерства торговли РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346 утверждена Инструкция о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания (далее - Инструкция, утвержденная Приказом Министерства торговли РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346).
В соответствии с п. 17 Инструкции, утвержденной Приказом Министерства торговли РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346, торговая организация (торг, трест, орс, др.) обеспечивает все подведомственные предприятия торговли и общественного питания книгами жалоб и предложений, выдает их предприятиям в пронумерованном и прошнурованном виде, заверенными подписью руководителя и печатью торговой организации. Дата выдачи книги и наименование получившего ее предприятия регистрируются выдавшей книгу торговой организацией в журнале, указанном в пункте 16 настоящей Инструкции.
Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123 был утвержден Порядок регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории Муниципального образования город Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств (далее - Порядок, утвержденный Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123).
Данное Постановление было опубликовано в газете "Заполярная правда" № 37 от 18 марта 2014 года.
Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123 на организации независимо от организационно-правовой формы, индивидуальных предпринимателей, предоставляющих услуги торговли, общественного питания, бытового обслуживания, услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств жителям на территории районов Центральный, Талнах, Кайеркан, поселка Снежногорск муниципального образования город Норильск возложена обязанность обеспечить предоставление книги отзывов и предложений для регистрации в целях заверения в зависимости от места осуществления деятельности в Управление потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска либо в Снежногорское территориальное управление Администрации города Норильска (регистрирующие органы).
В соответствии с Порядком, утвержденным Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, книга отзывов и предложений предоставляется юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в объектах торговли, услуг, или назначенными ими должностными лицами в регистрирующий орган в пронумерованном и прошнурованном виде (п. 2.3). Регистрация книги отзывов и предложений осуществляется специалистом регистрирующего органа в журнале регистрации книг отзывов и предложений (п. 3.1). Специалистом регистрирующего органа на начальной странице книги отзывов и предложений указывается регистрационный номер и дата регистрации книги отзывов и предложений. Данная информация заверяется подписью руководителя регистрирующего органа и печатью регистрирующего органа (п. 3.2). Регистрация книги отзывов и предложений осуществляется бесплатно в срок не более чем 3 рабочих дней со дня ее предоставления в регистрирующий орган (п. 3.3). Книга отзывов и предложений, оформленная в соответствии с подпунктом 3.2 настоящего Порядка регистрации, считается заверенной надлежащим образом (п. 3.4). Зарегистрированная и заверенная надлежащим образом книга отзывов и предложений выдается специалистом регистрирующего органа юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, осуществляющему деятельность в объектах торговли, услуг, или назначенному ими должностному лицу под роспись получающего в журнале регистрации книг отзывов и предложений не позднее 7 рабочих дней со дня ее регистрации (п. 4.1, 4.2).
Как указано в пункте 1.1 Порядка, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, он разработан на основании следующих нормативных правовых актов:
- Постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 года № 55 "Об утверждении Правил продажи отдельных видов товаров, перечня товаров длительного пользования, на которые не распространяется требование покупателя о безвозмездном предоставлении ему на период ремонта или замены аналогичного товара, и перечня непродовольственных товаров надлежащего качества, не подлежащих возврату или обмену на аналогичный товар других размера, формы, габарита, фасона, расцветки или комплектации";
- Постановления Правительства РФ от 15 августа 1997 года № 1036 "Об утверждении Правил оказания услуг общественного питания";
- Постановления Правительства РФ от 15 августа 1997 года № 1025 "Об утверждении Правил бытового обслуживания населения в Российской Федерации";
- Постановления Правительства РФ от 11 апреля 2001 года № 290 "Об утверждении Правил оказания услуг (выполнения работ) по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств";
- Приказа Минторга РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346 "Об утверждении Инструкции о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания".
Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из вывода о том, что процедура заверения книги отзывов и предложений в органах местного самоуправления не является установлением правил, отличных от аналогичных правил, определенных федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации, поскольку в настоящее время, кроме Инструкции, утвержденной Приказом Министерства торговли РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346, иных нормативных правовых актов, которые устанавливали бы какие-либо требования в отношении книги отзывов и предложений, не принято. Требование о заверении книги отзывов и предложений в органе местного самоуправления нельзя рассматривать, как установление дополнительных, не предусмотренных действующим законодательством, обязанностей для хозяйствующих субъектов при осуществлении ими торговой деятельности, являющихся обременительными для последних. Постановление Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123 принято в соответствии со статьей 43 Устава муниципального образования город Норильск, согласно которой к компетенции Администрации города Норильска отнесено создание условий для обеспечения жителей города Норильска услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания населения, установление общеобязательных правил по вопросам, отнесенным к компетенции Администрации города.
Как указал суд, процедура заверения книг отзывов и предложений проста, "прозрачна" и понятна; трудновыполнимой и обременительной процедуру назвать нельзя; жалоб от хозяйствующих субъектов на процедуру не поступало. Проект Постановления Администрации города Норильска "Об утверждении Порядка регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории МО город Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств" был размещен на официальном сайте муниципального образования город Норильск. При этом замечаний, предложений, заключений по результатам общественной экспертизы по опубликованному проекту постановления не поступало. Требование о заверении книги отзывов и предложений обеспечивает исполнение структурным подразделением Администрации города Норильска функций в области защиты прав потребителей.
Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.
В силу статьи 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к участию в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур, установленных муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории муниципального образования.
Согласно ст. 1 Закона РФ от 7 февраля 1992 года № 2300-1 "О защите прав потребителей" отношения в области защиты прав потребителей регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 1). Правительство Российской Федерации не вправе поручать федеральным органам исполнительной власти принимать акты, содержащие нормы о защите прав потребителей. Правительство Российской Федерации вправе издавать для потребителя и продавца (изготовителя, исполнителя, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) правила, обязательные при заключении и исполнении публичных договоров (договоров розничной купли-продажи, энергоснабжения, договоров о выполнении работ и об оказании услуг) (п. 2).
Утвержденные Постановлениями Правительства РФ правила продажи отдельных видов товаров, оказания различных видов услуг и бытового обслуживания населения, на которые имеется ссылка в пункте 1.1 Порядка, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, как на нормативные правовые акты, на основании которых разработан данный Порядок, содержат требование к продавцам и исполнителям услуг лишь иметь книгу отзывов и предложений и предоставлять ее по требованию потребителя.
Требований о заверении книг отзывов и предложений в органах местного самоуправления нормативные правовые акт федерального и регионального уровня не содержат.
Кроме того, Администрация города Норильска, Управление потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска и Снежногорское территориальное управление Администрации города Норильска не являются теми торговыми организациями, которые на основании п. 17 Инструкции, утвержденной Приказом Министерства торговли РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346, обязаны обеспечивать подведомственные предприятия торговли и общественного питания пронумерованными, прошнурованными и заверенными подписью руководителя и печатью торговой организации книгами жалоб и предложений, а также вести соответствующие журналы по учету книг.
С учетом изложенного Порядком, утвержденным Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, для функционирующих на территории Муниципального образования город Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств установлены правила осуществления торговой деятельности, отличающиеся от аналогичных правил, установленных вышеприведенными Постановлениями Правительства РФ и Приказом Министерства торговли РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346. Процедура, предусмотренная Порядком, утвержденным Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, является контрольной и установлена данным муниципальными правовым актом в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам. Установление дополнительных не предусмотренных действующим законодательством обязанностей для хозяйствующих субъектов при осуществлении ими торговой деятельности для последних является обременительным.
Поскольку Администрация города Норильска не наделена полномочиями по установлению процедуры регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений, Порядок, утвержденный Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, вступил в противоречие со ст. 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".
Выводы суда о том, что процедура заверения книг отзывов и предложений проста, "прозрачна" и понятна; не является трудновыполнимой: жалоб от хозяйствующих субъектов на процедуру и на опубликованный проект рассматриваемого Постановления Администрации города Норильска не поступало, не влияют на правовую оценку Порядка, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, на предмет соответствия нормативным правовым актам, высших по юридической силе.
Также не свидетельствует о законности оспариваемого Порядка, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, вывод суда о том, что требование о заверении книги отзывов и предложений обеспечивает исполнение структурным подразделением Администрации города Норильска функций в области защиты прав потребителей, поскольку при правовой оценке указанного нормативного акта на предмет соответствия нормативным правовым актам, высших по юридической силе, а также с точки зрения компетенции Администрации города Норильска на принятие оспариваемого нормативного акта, вопрос о его эффективности и целесообразности принятия обсуждаться не может.
При изложенных обстоятельствах решение нельзя признать законным и оно на основании ст. 330 ГПК РФ подлежит отмене, как постановленное с нарушением норм материального права, с вынесением нового решения об удовлетворении заявления в части признания Порядка, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, статьи 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 328, 329, 330 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Норильского городского суда Красноярского края от 14 мая 2014 года - отменить и принять по делу новое решение.
Признать противоречащим федеральному законодательству Порядок регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории Муниципального образования город Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, утвержденный Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123.
Резолютивную часть настоящего определения опубликовать в газете "Заполярная правда".
Председательствующий судья
А.В.МАЛЯКИН
Судьи
Ю.А.ЖИХАРЕВ
Д.В.АНДРИИШИН
------------------------------------------------------------------
КРАСНОЯРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 августа 2014 г. по делу № 33-7340/2014
Судья: Крючков С.В.
А-59
Судебная коллегия по гражданским делам Красноярского краевого суда
в составе председательствующего Малякина А.В.,
судей Жихарева Ю.А., Андриишина Д.В.,
при секретаре судебного заседания Елфимовой Е.Г.,
с участием прокурора Гайдук О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Андриишина Д.В. гражданское дело по заявлению по заявлению прокурора города Норильска о признании противоречащим закону нормативного правового акта органа местного самоуправления,
по апелляционному представлению старшего помощника прокурора города Норильска Образцовой А.В. на решение Норильского городского суда Красноярского края от 14 мая 2014 года, которым постановлено:
"В удовлетворении заявления прокурора города Норильска о признании противоречащим закону Порядка регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории МО г. Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 13.03.2014 № 123, - отказать",
установила:
Прокурор города Норильска обратился с заявлением о признании Порядка регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории Муниципального образования город Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, противоречащим статье 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и пункту 17 Инструкции о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания, утвержденной Приказом Минторга РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346, мотивируя тем, что указанный Порядок вступил в противоречие с действующим федеральным законодательством в сфере регулирования торговой деятельности. Пунктом 1.16 Правил работы предприятий торговли и основных требований к работе мелкорозничной торговой сети на территории Муниципального образования город Норильск, утвержденных Решением Норильского городского Совета депутатов от 1 июня 2001 года № 3-51 (в ред. от 17.12.2013), определено, что книга отзывов и предложений пронумерованная, прошнурованная, заверенная надлежащим образом, должна находиться в предприятии в доступном для покупателей месте на каждом этаже, при наличии нескольких отделов - в каждом отделе, в предприятии самообслуживания - в узле расчета. Статьей 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" предусмотрено, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности, запрещается понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров к участию в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур, установленных муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории муниципального, образования. Согласно пункту 17 Инструкции, утвержденной Приказом Минторга РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346, торговая организация обеспечивает все подведомственные предприятия торговли и общественного питания книгами жалоб и предложений, выдает их предприятиям в пронумерованном и прошнурованном виде, заверенными подписью руководителя и печатью торговой организации. В нарушении данных норм действующего законодательства Порядком, утвержденным Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, урегулирована процедура, понуждающая хозяйствующих субъектов предоставлять в целях заверения в Управление потребительского рынка и услуг Администрации г. Норильска книги отзывов и предложений организаций. Таким образом, для хозяйствующих субъектов торговой деятельности в дополнение к той, которая предусмотрена нормативными правовыми актами высшей юридической силы, установлена обязательная для исполнения контрольная процедура. Установление не предусмотренных действующим законодательством обязанностей для хозяйствующих субъектов при осуществлении ими торговой деятельности является обременительным. Согласно подпункту "а" пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96, наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям, является коррупциогенным фактором. Постановление Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123 об утверждении Порядка принято исполнительным органом местного самоуправления и устанавливает условия и порядок осуществления торговой деятельности на территории муниципального образования г. Норильск. Данный нормативный акт издан для применения неопределенным кругом лиц, опубликован в газете "Заполярная правда" № 37 от 18 марта 2014 года и применяется постоянно, что указывает на то, что он относится к нормативному правовому акту. Просил признать Порядок, утвержденный Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, противоречащим статье 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и пункту 17 Инструкции о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания, утвержденной Приказом Минторга РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346.
Судом первой инстанции постановлено вышеуказанное решение.
В апелляционном представлении старший помощник прокурора города Норильска Образцова А.В., участвовавшая в суде первой инстанции, просит решение отменить и принять новое решение об удовлетворении заявления, ссылаясь на доводы, изложенные в заявлении об оспаривании нормативного акта, а также на неправильное применение судом норм материального права.
Представитель Администрации города Норильска Сапожникова Е.С. (доверенность в деле) представила возражения на апелляционное представление, в которых просила оставить решение без изменения, а апелляционное представление без удовлетворения.
Представитель Администрации города Норильска Зотов В.В. (доверенность в деле), надлежаще извещенный о времени и месте судебного заседания, ходатайствовал о рассмотрении дела в отсутствие представителя Администрации города Норильска.
Проверив материалы дела в соответствии с ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ в пределах доводов апелляционного представления, выслушав прокурора отдела прокуратуры Красноярского края Гайдук О.В., поддержавшую доводы апелляционного представления, судебная коллегия полагает решение подлежащим отмене по следующим основаниям.
Согласно ч. 1 ст. 330 Гражданского процессуального кодекса РФ, основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке, в частности, являются нарушение или неправильное применение норм материального права.
По мнению судебной коллегия такие нарушения были допущены судом первой инстанции, которые выразились в следующем.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Право на обращение с указанным заявлением также предоставлено прокурору (ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ).
Статьей 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается:
1) возложение на хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, обязанности по участию в повторной (дополнительной по отношению к проведенной в соответствии с федеральными законами) проверке качества и безопасности товаров, в региональной или муниципальной системе качества товаров, за исключением случаев, если такая обязанность передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в установленном порядке;
2) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к участию в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования (аттестация торговых объектов, аккредитация хозяйствующих субъектов, сертификация товаров, соответствие торговых объектов требованиям законодательства Российской Федерации);
3) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, продавать товары по ценам, определенным в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением случаев, если такие органы в установленном порядке наделены правом осуществлять государственное регулирование цен на товары) или органами местного самоуправления;
4) принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих:
а) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров между субъектами Российской Федерации, между муниципальными образованиями в границах субъекта Российской Федерации;
б) введение ограничений продажи отдельных видов товаров на территориях субъектов Российской Федерации, территориях муниципальных образований в границах субъектов Российской Федерации;
в) понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими поставки товаров, а хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к заключению в приоритетном порядке договоров поставки товаров с определенными хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность;
г) установление для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, а для хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность;
д) дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.
Приказом Министерства торговли РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346 утверждена Инструкция о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания (далее - Инструкция, утвержденная Приказом Министерства торговли РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346).
В соответствии с п. 17 Инструкции, утвержденной Приказом Министерства торговли РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346, торговая организация (торг, трест, орс, др.) обеспечивает все подведомственные предприятия торговли и общественного питания книгами жалоб и предложений, выдает их предприятиям в пронумерованном и прошнурованном виде, заверенными подписью руководителя и печатью торговой организации. Дата выдачи книги и наименование получившего ее предприятия регистрируются выдавшей книгу торговой организацией в журнале, указанном в пункте 16 настоящей Инструкции.
Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123 был утвержден Порядок регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории Муниципального образования город Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств (далее - Порядок, утвержденный Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123).
Данное Постановление было опубликовано в газете "Заполярная правда" № 37 от 18 марта 2014 года.
Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123 на организации независимо от организационно-правовой формы, индивидуальных предпринимателей, предоставляющих услуги торговли, общественного питания, бытового обслуживания, услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств жителям на территории районов Центральный, Талнах, Кайеркан, поселка Снежногорск муниципального образования город Норильск возложена обязанность обеспечить предоставление книги отзывов и предложений для регистрации в целях заверения в зависимости от места осуществления деятельности в Управление потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска либо в Снежногорское территориальное управление Администрации города Норильска (регистрирующие органы).
В соответствии с Порядком, утвержденным Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, книга отзывов и предложений предоставляется юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в объектах торговли, услуг, или назначенными ими должностными лицами в регистрирующий орган в пронумерованном и прошнурованном виде (п. 2.3). Регистрация книги отзывов и предложений осуществляется специалистом регистрирующего органа в журнале регистрации книг отзывов и предложений (п. 3.1). Специалистом регистрирующего органа на начальной странице книги отзывов и предложений указывается регистрационный номер и дата регистрации книги отзывов и предложений. Данная информация заверяется подписью руководителя регистрирующего органа и печатью регистрирующего органа (п. 3.2). Регистрация книги отзывов и предложений осуществляется бесплатно в срок не более чем 3 рабочих дней со дня ее предоставления в регистрирующий орган (п. 3.3). Книга отзывов и предложений, оформленная в соответствии с подпунктом 3.2 настоящего Порядка регистрации, считается заверенной надлежащим образом (п. 3.4). Зарегистрированная и заверенная надлежащим образом книга отзывов и предложений выдается специалистом регистрирующего органа юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, осуществляющему деятельность в объектах торговли, услуг, или назначенному ими должностному лицу под роспись получающего в журнале регистрации книг отзывов и предложений не позднее 7 рабочих дней со дня ее регистрации (п. 4.1, 4.2).
Как указано в пункте 1.1 Порядка, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, он разработан на основании следующих нормативных правовых актов:
- Постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 года № 55 "Об утверждении Правил продажи отдельных видов товаров, перечня товаров длительного пользования, на которые не распространяется требование покупателя о безвозмездном предоставлении ему на период ремонта или замены аналогичного товара, и перечня непродовольственных товаров надлежащего качества, не подлежащих возврату или обмену на аналогичный товар других размера, формы, габарита, фасона, расцветки или комплектации";
- Постановления Правительства РФ от 15 августа 1997 года № 1036 "Об утверждении Правил оказания услуг общественного питания";
- Постановления Правительства РФ от 15 августа 1997 года № 1025 "Об утверждении Правил бытового обслуживания населения в Российской Федерации";
- Постановления Правительства РФ от 11 апреля 2001 года № 290 "Об утверждении Правил оказания услуг (выполнения работ) по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств";
- Приказа Минторга РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346 "Об утверждении Инструкции о Книге жалоб и предложений в предприятиях розничной торговли и общественного питания".
Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из вывода о том, что процедура заверения книги отзывов и предложений в органах местного самоуправления не является установлением правил, отличных от аналогичных правил, определенных федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации, поскольку в настоящее время, кроме Инструкции, утвержденной Приказом Министерства торговли РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346, иных нормативных правовых актов, которые устанавливали бы какие-либо требования в отношении книги отзывов и предложений, не принято. Требование о заверении книги отзывов и предложений в органе местного самоуправления нельзя рассматривать, как установление дополнительных, не предусмотренных действующим законодательством, обязанностей для хозяйствующих субъектов при осуществлении ими торговой деятельности, являющихся обременительными для последних. Постановление Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123 принято в соответствии со статьей 43 Устава муниципального образования город Норильск, согласно которой к компетенции Администрации города Норильска отнесено создание условий для обеспечения жителей города Норильска услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания населения, установление общеобязательных правил по вопросам, отнесенным к компетенции Администрации города.
Как указал суд, процедура заверения книг отзывов и предложений проста, "прозрачна" и понятна; трудновыполнимой и обременительной процедуру назвать нельзя; жалоб от хозяйствующих субъектов на процедуру не поступало. Проект Постановления Администрации города Норильска "Об утверждении Порядка регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории МО город Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств" был размещен на официальном сайте муниципального образования город Норильск. При этом замечаний, предложений, заключений по результатам общественной экспертизы по опубликованному проекту постановления не поступало. Требование о заверении книги отзывов и предложений обеспечивает исполнение структурным подразделением Администрации города Норильска функций в области защиты прав потребителей.
Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.
В силу статьи 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, к участию в прохождении контрольных и (или) разрешительных процедур, установленных муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории муниципального образования.
Согласно ст. 1 Закона РФ от 7 февраля 1992 года № 2300-1 "О защите прав потребителей" отношения в области защиты прав потребителей регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 1). Правительство Российской Федерации не вправе поручать федеральным органам исполнительной власти принимать акты, содержащие нормы о защите прав потребителей. Правительство Российской Федерации вправе издавать для потребителя и продавца (изготовителя, исполнителя, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) правила, обязательные при заключении и исполнении публичных договоров (договоров розничной купли-продажи, энергоснабжения, договоров о выполнении работ и об оказании услуг) (п. 2).
Утвержденные Постановлениями Правительства РФ правила продажи отдельных видов товаров, оказания различных видов услуг и бытового обслуживания населения, на которые имеется ссылка в пункте 1.1 Порядка, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, как на нормативные правовые акты, на основании которых разработан данный Порядок, содержат требование к продавцам и исполнителям услуг лишь иметь книгу отзывов и предложений и предоставлять ее по требованию потребителя.
Требований о заверении книг отзывов и предложений в органах местного самоуправления нормативные правовые акт федерального и регионального уровня не содержат.
Кроме того, Администрация города Норильска, Управление потребительского рынка и услуг Администрации города Норильска и Снежногорское территориальное управление Администрации города Норильска не являются теми торговыми организациями, которые на основании п. 17 Инструкции, утвержденной Приказом Министерства торговли РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346, обязаны обеспечивать подведомственные предприятия торговли и общественного питания пронумерованными, прошнурованными и заверенными подписью руководителя и печатью торговой организации книгами жалоб и предложений, а также вести соответствующие журналы по учету книг.
С учетом изложенного Порядком, утвержденным Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, для функционирующих на территории Муниципального образования город Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств установлены правила осуществления торговой деятельности, отличающиеся от аналогичных правил, установленных вышеприведенными Постановлениями Правительства РФ и Приказом Министерства торговли РСФСР от 28 сентября 1973 года № 346. Процедура, предусмотренная Порядком, утвержденным Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, является контрольной и установлена данным муниципальными правовым актом в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам. Установление дополнительных не предусмотренных действующим законодательством обязанностей для хозяйствующих субъектов при осуществлении ими торговой деятельности для последних является обременительным.
Поскольку Администрация города Норильска не наделена полномочиями по установлению процедуры регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений, Порядок, утвержденный Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, вступил в противоречие со ст. 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".
Выводы суда о том, что процедура заверения книг отзывов и предложений проста, "прозрачна" и понятна; не является трудновыполнимой: жалоб от хозяйствующих субъектов на процедуру и на опубликованный проект рассматриваемого Постановления Администрации города Норильска не поступало, не влияют на правовую оценку Порядка, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, на предмет соответствия нормативным правовым актам, высших по юридической силе.
Также не свидетельствует о законности оспариваемого Порядка, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, вывод суда о том, что требование о заверении книги отзывов и предложений обеспечивает исполнение структурным подразделением Администрации города Норильска функций в области защиты прав потребителей, поскольку при правовой оценке указанного нормативного акта на предмет соответствия нормативным правовым актам, высших по юридической силе, а также с точки зрения компетенции Администрации города Норильска на принятие оспариваемого нормативного акта, вопрос о его эффективности и целесообразности принятия обсуждаться не может.
При изложенных обстоятельствах решение нельзя признать законным и оно на основании ст. 330 ГПК РФ подлежит отмене, как постановленное с нарушением норм материального права, с вынесением нового решения об удовлетворении заявления в части признания Порядка, утвержденного Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123, статьи 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 328, 329, 330 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Норильского городского суда Красноярского края от 14 мая 2014 года - отменить и принять по делу новое решение.
Признать противоречащим федеральному законодательству Порядок регистрации в целях заверения книг отзывов и предложений для функционирующих на территории Муниципального образования город Норильск объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, объектов, оказывающих услуги по техническому обслуживанию и ремонту автомототранспортных средств, утвержденный Постановлением Администрации города Норильска от 13 марта 2014 года № 123.
Резолютивную часть настоящего определения опубликовать в газете "Заполярная правда".
Председательствующий судья
А.В.МАЛЯКИН
Судьи
Ю.А.ЖИХАРЕВ
Д.В.АНДРИИШИН
------------------------------------------------------------------